Réforme des modes d’accueil : les principales mesures du projet d'ordonnance ESSOC et des futurs décrets

On sait désormais- c’est officiel- que le calendrier ESSOC ne sera pas respecté. Et pourtant le projet d’ordonnance est prêt, rédigé. Ne manque que l’avis de Conseil d’État qui ne sera pas en mesure de le donner avant février 2020. La réforme des modes d’accueil est reportée mais on en connait la teneur. Voici donc ce que contient la fameuse ordonnance Norma-ESSOC, intitulée : un cadre plus simple pour une offre plus riche. Travaux de simplification du cadre normatif applicable aux modes d’accueil du jeune enfant. Et nous vous dévoilons aussi les mesures réglementaires retenues après consultation et arbitrage du Secrétariat d’État de Christelle Dubos.
Le projet d’ordonnance pris en vertu de l’article 50 de la loi ESSOC est assez court :14 articles qui pour la plupart modifient des articles du code de l’action sociale et des familles et parfois du code de la santé publique ou du travail. Les mesures, comme nous l’annoncions il y a que quelques mois concernent essentiellement la gouvernance et les assistants maternelles. Les autres dispositions seront d’ordre réglementaire. A noter que la question des médicaments et de leur administration est abordée et enfin tranchée.

La notion de « services aux familles » remplace celle d’accueil des jeunes enfants
Les services aux familles visent à « répondre à leurs besoins et à favoriser le déroulement harmonieux de la vie familiale, depuis l’arrivée de l’enfant jusqu’à son accession à l’autonomie, dans le respect des droits et besoins des enfants. ».
Ces services sont notamment des services d’accueil du jeune enfant et des services de soutien à la parentalité, par l’accompagnement des parents dans leur responsabilité première d’éducation et de soin. L’article 2 de l’ordonnance précisant ce qu’est l’accueil du jeune enfant et décrivant d’une part les différents modes d’accueil du jeune enfant et leurs responsabilités et d’autre part ce qu‘est un service de soutien à la parentalité.
Par exemple il précise :
« Les personnes physiques ou morales constituant un mode d’accueil du jeune enfant :
1° Veillent à la sécurité, à la santé, au bien-être, au développement, à l’épanouissement et à la socialisation des enfants qui leurs sont confiés ;
2° Contribuent à l'éducation des enfants accueillis dans le respect de l’autorité parentale ;
3° Favorisent la conciliation par les parents de jeunes enfants de leur temps de vie familiale, professionnelle et sociale, et concourent ainsi la recherche d’une plus grande égalité entre les femmes et les hommes ;
4°. Contribuent à l’inclusion de toutes les familles et de tous les enfants, particulièrement celles et ceux confrontés à la pauvreté, à la précarité ou au handicap.
Les personnes physiques ou morales constituant un mode d’accueil du jeune enfant respectent les principes établis par une charte nationale pour l’accueil du jeune enfant, prise par arrêté du ministre chargé de la famille, selon les modalités adaptées à leurs spécificités
 ».
A noter la référence à la charte nationale de l'accueil du jeune enfant adoptée dans la foulée du rapport Giampino. Référence qui se retrouve à plusieurs reprises dans l'ordonnance.

Et aussi :
« Constitue un service de soutien à la parentalité toute activité consistant à titre principal ou à titre complémentaire d’une autre activité, notamment celle d’accueil du jeune enfant, à apporter à des parents écoute, conseils, informations et plus généralement tout accompagnement dans leur rôle de premier éducateur de leur enfant ou à favoriser l’entraide et l’échange entre parents.
Les personnes physiques ou morales proposant des dispositifs ou actions de soutien à la parentalité respectent les principes établis par la charte nationale du soutien à la parentalité arrêtée par le ministre en charge de la famille
 ».
(Articles 1 et 2)

Les relais petite enfance et leurs missions
Dans toutes les communes ou groupements de communes, peut être créer un relais petite enfance , « service de référence de l’accueil du jeune enfant, tant pour les parents que pour les professionnels ». Ces relais pourront étendre leurs activités aux professionnels de la garde d’enfants à domicile.

Leurs missions sont ainsi précisées :
« 1°Informer les parents sur l’ensemble des modes d’accueil du jeune enfant, individuels et collectifs (…) pour les accompagner dans le choix de l’accueil le mieux adapté à leurs besoins en tenant compte des orientations dé, le cas échéant, par le comité départemental des services aux familles (…)
2°Participer à l’information des candidats potentiels au métier d’assistant maternel (…)
3°Offrir aux assistants maternels un cadre pour échanger sur leurs pratiques professionnelles et recevoir les conseils utiles au développement et au bien-être de l’enfant et à l’amélioration de la qualité d’accueil en application de la charte nationale de l’accueil du jeune enfant (…)
4° Faciliter l’accès des assistants maternels à la formation continu et les informer sur leurs possibilités d’évolution professionnelle, sans préjudice des missions spécifiques confiées au service départemental de protection maternelle et infantile (.)
5°Accompagner les assistants maternels dans leurs démarches de déclaration et d’information (…)
6° Offrir un lieu d’éveil et de socialisation pour les enfants accueillis par les assistants maternels »
(Article 3)


Création d’un comité départemental de services aux familles
Il est donc créé un comité départemental des services aux familles, « instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toutes les questions relatives à l’organisation, au fonctionnement et au développement des modes d’accueil des jeunes enfants, des dispositifs de soutien à la parentalité et des autres services destinés aux familles, aux enfants et aux jeunes dans le département ».

L’article précise que ce comité sera présidé par le préfet du département et devra comprendre notamment des représentants des collectivités territoriales, des services de l’état, des caisses d’allocations familiales, d’associations, de gestionnaires et de professionnels concernés par les modes d d’accueil et les services de soutien à la parentalité ainsi que ces représentants d’usagers de ces modes d’accueil et services, et des représentants de particuliers employeurs.

Enfin il est stipulé que « pilotés par un secrétaire général, les travaux du comité départemental des services aux familles permettent de concevoir et de suivre la mise en œuvre d’un schéma départemental des services aux familles pluri- annuel. » Noté également que l’activité des comités fera l’objet d’un suivi et d’une évaluation nationale régulière.
(Article 4)

Expérimentation d’un guichet administratif unique
« A titre expérimental, les autorités compétentes en matière d’accueil du jeune enfant peuvent organiser un guichet administratif unique permettant à l’une d’entre elles de prendre au nom de chacune ou de certaines d’entre elles, tout ou partie des actes nécessaires à la création, à l’activité, au contrôle et au financement des modes d’accueil du jeune enfant à l’exclusion du complément mode de garde (…).
Cette expérimentation est menée dans des territoires volontaires pour une durée de 5 ans. Elle fait l'objet d’une évaluation dont les résultats sont transmis au Parlement au plus tard six mois avant son terme.
Une instance de pilotage nationale est créée pour organiser, suivre et évaluer la mise en oeuvre des guichets administratifs uniques. 
»

Beaucoup de souplesse donc, même si un décret fixera la modalité d’application de cet article.
(Article 5)

Des solutions d’accueil pour les demandeurs d’emploi ou en parcours d’insertion professionnelle.
 Il est clairement stipulé que « les différents modes d’accueil veillent à offrir des solutions d’accueil pour les enfants non scolarisés âgés de moins de six ans à la charge de demandeurs d’emploi et de personnes engagées dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle y compris s’agissant des bénéficiaires de la prestation partagée d’éducation pour leur permettre de prendre un emploi , de créer une activité ou de participer aux formations et actions d’accompagnement professionnel qui leur sont proposées ».

Aux EAJE notamment, de prévoir dans leur projet d’établissement et règlement intérieur les modalités selon lesquelles des places d’accueil peuvent être réservées à ces publics fragiles.
(Article 6)

Extension des possibilités d'agrément de l’assistant maternel
Comme annoncé, les assistants maternels pourront bénéficier d’extension d’agrément ponctuellement et à titre dérogatoire.
L’article 6 après avoir rappelé les règles générales du nombre d’enfants accueillis par l’assistant maternel explique que « pour  permettre à l’assistant maternel d’accueillir des enfants de manière ponctuelle, notamment (…) dans le cadre de remplacements, ainsi que pour répondre à des besoins spécifiques, le président du conseil départemental peut, si les conditions d’accueil le permettent, à titre dérogatoire et pour une période donnée, autoriser l’accueil simultané de plus de 4 enfants simultanément, dans la limite de 6 enfants au total. Lorsque le nombre de mineurs fixé par l’agrément est inférieur à 4, le président du conseil départemental peut modifier celui-ci pour augmenter le nombre de mineurs que l’assistant maternel est autorisé à accueillir simultanément, dans la limite de 4 mineurs (…). »

Il est encore précisé que « le nombre d’enfants pouvant être accueillis simultanément fixé par l’agrément est sans préjudice du nombre de contrats de travail, en cours d’exécution, de l’assistant maternel » et que « l’agrément initial de l’assistant maternel autorise l’accueil de 2 enfants au minimum sauf si les conditions d’accueil ne le permettent pas. Le refus de délivrer un premier agrément autorisant l’accueil de 2 enfants ou plus est motivé. »

A noter que si des dérogations sont possibles, le président du conseil départemental - donc les services de PMI – garde la main et sa marge d’interprétation avec les formules « si les conditions d’accueil le permettent ».
L’article se conclut sur les modalités de contrôle auxquels sont soumis les assistants maternels qui seront définies par décret en Conseil d’État.
(Article 6)

Les professionnels de la petite enfance peuvent administrer des médicaments sauf avis contraire express du médecinEnfin la question semble tranchée même si elle sera complétée et précisée par un décret en Conseil d’État. Il est écrit : « Dans le cadre des modes d’accueil du jeune enfant (…), les professionnels encadrant les enfants ont la possibilité d’administrer des médicaments et traitements aux enfants accueillis, notamment ceux en situation de handicap ou atteints de maladies chroniques, dès lors que le geste ne présente aucune difficulté ni ne nécessite un apprentissage particulier et que le médecin n’a pas expressément demandé l’intervention d’un auxiliaire médical. »
(Article 7).  

En ce qui concerne les assistants maternels, il est par ailleurs précisé dans l’article 6 que « l’agrément de l’assistant maternel précise si la personne peut procéder à l’administration de médicaments ou traitements (…) »
(Article 6)

Une médecine du travail pour l’assistant maternel
Une mesure très attendue ainsi formulée : « L’assistant maternel salarié du particulier employeur bénéficie d’une surveillance médicale dans les conditions de droit commun (…). »
(Article 8)

Maison d’Assistants Maternels : 16 enfants accueillis simultanément au maximum
Des précisons quant au nombre d’assistants maternels et quant aux nombres d’enfants accueillis.
« Le nombre d’assistants maternels pouvant exercer dans une même maison ne peut excéder 6 dont 4 simultanément. Le nombre d’enfants simultanément accueillis dans une MAM ne peut excéder 16. »

Et si à titre dérogatoire les assistants maternels souhaitent obtenir une autorisation d’accueillir un enfant de plus que le nombre prévu par leur agrément, cela ne pourra être le cas que si le nombre d’enfants accueillis simultanément dans la MAM n’excède pas 16.
(Article 10)

 Des précisions sur les assistants maternels exerçant dans un lieu tiers
Un article entier est consacré à l’exercice du métier d’assistant maternel dans un lieu tiers.

Il précise ce que doit être ce tiers lieu.
« 1°le lieu est exclusivement dédié à cet effet pendant l’accueil des mineurs
2°Le lieu respecte les exigences définies par un décret en Conseil d’Etat
3° L’assistant maternel dispose d’un titre de propriété, bail de location ou d’une convention de mise à disposition à titre gracieux
4°L’assistant maternel dispose d’un contrat d’assurance garantissant les risques liés à son exercice professionnel dans le local prévu à cet effet ».
Puis l’article détaille les conditions d’agrément en fonction de différents cas de figure : demande d’agrément pour exercer dans un lieu tiers d’une personne n’ayant jamais eu d’agrément ; demande de modification d’agrément pour exercer dans un lieu tiers par un assistant maternel déjà agréé etc.


Enfin il est spécifié que « l’assistant maternel accueillant des enfants dans un lieu tiers distinct de son domicile et les particuliers qui l’emploient bénéficient des mêmes droits et avantages et ont les mêmes obligations que ceux prévus par les dispositions légales et conventionnelles applicables aux assistants maternels accueillant des enfants à leur domicile ».
(Article 11)  

Les mesures réglementaires complémentaires qui seront publiées par décret
Les mesures concernant les normes d’encadrement et bâtimentaires notamment, la plupart pour les EAJE et celles relatives à l’accompagnement en santé, seront d’ordre réglementaires et prises par décret. Certaines dispositions de l’ordonnance (comités départementaux, guichets uniques, administration des médicaments etc.) seront elles aussi précisées par des décrets.
Après les diverses consultations, groupes de travail et contributions des différents partenaires, des arbitrages ont été faits et la DGCS a diffusé un document intitulé « Tableau des mesures retenues après consultation ». Il semble donc que Christelle Dubos ait fait ses choix. Voici les principales dispositions retenues en complément de celles prévues dans l’ordonnance.

La mise en place - à titre expérimental - de temps collectifs de réflexion sur les pratiques professionnelles « si utiles pour résoudre les difficultés rencontrées chaque jour et si bénéfiques pour un accueil d’une qualité́ sans cesse améliorée ». Une avancée, mais nombre de partenaires (ACCEP, Pas de bébés à la consigne notamment) regrettent qu’elle ne soit préconisée que comme une expérimentation
•  La garantie d’un ratio 40/60 pour la composition des équipes sans y « ajouter de qualification permettant d’exercer au titre des 40% ». Cette dernière mention  est destinée à rassurer les professionnels.
• La reconnaissance que de la « capacité des éducateurs et éducateurs de jeunes enfants à diriger tout type d’établissement (…) ».
• La valorisation des compétences particulières des puéricultrices et puériculteurs et des infirmiers dans l’accompagnement en santé du jeune enfant.
• L’instauration « d’un référentiel bâtimentaire national et opposable pour les établissements. ». Voilà une mesure très attendue des gestionnaires de crèches insécurisées par les demandes non-harmonisées des PMI des différents départements.  
• Établissement d’exigences nationales en matière de « surface (7m2 par place), de confort acoustique ou de luminosité. »
• La possibilité de réduire, là où les besoins d’accueil sont les plus concentrés, à 5,5m2 par place la surface minimale « dans les seules zones où la densité de population est supérieure à 10 000 habitants par km2 (…) et à condition que l’établissement possède un espace extérieur ou intérieur de motricité d’au moins 20m2 ». Ce qui va satisfaire les gestionnaires.
• Plafond des micro-crèches porté à 12.
• Maintien du taux d’encadrement actuel : 1pour 5 bébés et 1pour 8 enfants qui marchent
• Adoption d’une règle nationale d’encadrement pour les sorties qui autorise « qu’un professionnel encadre seul jusqu’à trois enfants (.) ».
• Clarification et encadrement de la règle d’accueil en surnombre : « fixant à115% de la capacité normale le nombre maximal d’enfants simultanément accueillis dans les temps de surnombre (…) et imposant de ne jamais dépasser un taux d’occupation de 100% de la capacité horaire hebdomadaire (…) ».
Par ailleurs quelques mesures nées lors de la consultation pourraient concerner les crèches familiales et les jardins d’enfants, clarifier les règles de recrutement pour les titulaires de diplômes étrangers et encourager l’embauche d’apprentis. Toutefois, sur certains points particuliers encore non tranchés, il y aura encore des groupes de travail en janvier (référent santé notamment).

Il se dit que ces premiers arbitrages pourraient encore bouger. Ce serait alors sur décision du Premier Ministre. En effet, les experts de la Commission des 1000 jours suivent de près les mesures ESSOC, eux qui sont très attachés à la qualité d’accueil (ils y ont consacré une séance entière) et comptent bien que leur avis soit pris en compte. Ils seraient par exemple, côté encadrement, favorables à un « 1 pour 5 (à la rigueur 1 pour 6) quel que soit l’âge des enfants. ». Il faut donc rester prudent quant à la teneur de ces mesures retenues pour les futurs décrets.

Le dernier article de l’ordonnance prévoit une application pour juillet 2020 … mais ça c’était si elle avait été publiée comme prévu en février.  Aujourd’hui qu’une prolongation du délai d’habilitation va être demandée, aucun nouveau calendrier n’a été encore fixé. Mais la DGCS et le ministère semblent vouloir aller vite et tout sera fait pour que les derniers travaux de concertation avec les partenaires qui vont reprendre en janvier aboutissent au plus vite. Objectif : publication de l’ordonnance de ses décrets d’application et des autres mesures réglementaires si ce n’est avant l’été, du moins avant fin 2020 !

Lire la lettre ouverte au Gouvernement de Pas de bébés à la consigne
Article rédigé par : Catherine lelièvre
Publié le 04 janvier 2020
Mis à jour le 01 avril 2020