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Rapport IGAS sur les crèches : la qualité d’accueil, les normes d’encadrement et la formation des professionnels en question
Il était précédé d’une réputation sulfureuse. Par bribes, sortaient des faits rapportés par les professionnels interrogés, tous plus épouvantables les uns que les autres. Avec dans la foulée des références aux Ehpad et au livre du journaliste Victor Castanet.
C’est vrai, il y a dans le rapport et ses annexes des témoignages relatant des situations et comportements inadmissibles, odieux et qui font froid dans le dos. Se concentrer exclusivement sur ces verbatim pourrait très vite faire plonger dans le sensationnalisme gratuit et malsain. Même s’il n’est pas question ici d’en minimiser la gravité bien sûr.
Mais cela ne devrait pas masquer l’essentiel : ce rapport est profond, dense et documenté et au-delà du constat dont il tente de déterminer les causes, il offre des perspectives pour améliorer la qualité d'accueil dans les crèches et y limiter les risques de maltraitance. C’est d’ailleurs ce qu’a souligné la présidente du Comité de filière petite enfance, Élisabeth Laithier, à l'issue de la présentation : « Vous venez de nous tracer une belle feuille de route. Vous avez posé des mots sur des faits, sans être accusateurs, vous avez terminé avec un remerciement à tous ces professionnels. Je pense que ce rapport, au-delà des difficultés qu’il a pointées, nous montre que nous sommes là à un tournant de l’accueil de la petite enfance. Ce rapport va nous aider. Et vos préconisations rejoignent certains de nos travaux. Ce rapport est un formidable élan. Nous allons nous en saisir pour avancer dans l’intérêt des enfants. »
Rappelons le contexte dans lequel ce rapport a été demandé et réalisé. Suite au décès d’une petite fille accueillie dans une micro-crèche de Lyon, Jean-Christophe Combe, le ministre des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, a demandé cette mission à l’IGAS ( https://lesprosdelapetiteenfance.fr/petite-enfance-les-premieres-annonces-du-ministre-jean-christophe-combe), dès sa prise de fonction en juillet 2022. L’affaire, on s’en souvient, avait été vécue comme un véritable traumatisme. Et nombre de professionnels, peu convaincus par la réforme des services aux familles en cours, n’avaient alors cessé d’alerter sur les conditions d’accueil.
Enfin, le travail réalisé par les quatre inspecteurs généraux, Nicole Bohic, Jean-Baptiste Frossard, Christophe Itier et Thierry Leconte s’est déroulé alors que le secteur connait une pénurie de professionnels et une crise de recrutement sans précédent qui se traduisent très souvent par des conditions de travail dégradées.
Rappel du périmètre de la mission
Thierry Leconte, lors de cette restitution au Comité de filière, a souhaité rappeler le périmètre de la mission : l’audit a porté sur les structures collectives dont ont été exclus les crèches familiales et les jardins d’enfants. Tous les facteurs de la qualité d’accueil ont été pris en compte : les normes d’encadrement, la formation des professionnels, les connaissances sur les jeunes enfants, le pilotage administratif, les voies de contrôle…
Il a précisé la méthode : les auditions d’acteurs nationaux, gestionnaires, syndicats, associations, chercheurs etc. ; les déplacements sur le terrain dans 8 départements avec, à la clef, des rencontres avec les acteurs locaux (Caf, PMI, directions départementales, communes) et des visites d'EAJE de toutes tailles et de tout statut avec à chaque fois un temps d'immersion et d'observation. Au total 36 crèches ont été visitées avec des rencontres avec les professionnels, les responsables, les parents.
Et il convient d’ajouter à cela les 5000 réponses aux questionnaires en ligne à destination des directeurs d’EAJE, les 12 000 réponses concernant les professionnels et les 27 000 recueillies auprès des parents. Même si ce panel n’a aucune représentation statistique, il permet néanmoins d’étayer les constats, observations, témoignages, a précisé Thierry Leconte. Et surtout il est assez révélateur de la mobilisation du secteur.
Les constats et pistes d'amélioration
Qualité d’accueil dans les EAJE : peut et doit mieux faire !
Sur cette partie essentielle de la qualité d’accueil, Jean-Baptiste Frossard a en préambule souligné que « les critères de qualité déterminés à partir du consensus scientifique et notamment du rapport des premiers jours, ont été pris très au sérieux dans notre étude car il était essentiel de tenir compte de l’extrême vulnérabilité et dépendance des enfants. » Puis entrant dans le vif du sujet, il a expliqué : « les conditions d’accueil sont très hétérogènes dans le secteur. » Effectivement dès la page 3, la synthèse du rapport le signale et n’omet pas de préciser que le secteur présente « des établissements de grande qualité ».
« Néanmoins, a poursuivi Jean-Baptiste Frossard sur le plan systémique, les conditions ne sont pas réunies à ce jour pour garantir une qualité d’accueil dans les EAJE ». Une phrase-couperet qui d’emblée donnait le ton. Et d’ajouter : « les nouvelles connaissances n’ont pas encore assez insufflé les pratiques concrètes de l’accueil. Et elles ne sont pas encore assez prises en compte dans la politique publique d’accueil du jeune enfant pensée avant tout comme un service aux familles pour favoriser l’égalité professionnelle homme-femme et avec éventuellement des enjeux sociaux. » Mais, a-t-il regretté, « la question du développement de l’enfant et de son bien-être n’est pas posée comme un objectif à part entière. Jamais les modes d’accueil ne sont envisagés comme un service aux enfants. »
Un panorama assez sombre que Jean-Baptiste Frossard a nuancé en relevant les avancées : le référentiel national bâtimentaire et la Charte nationale d’accueil du jeune enfant ayant désormais force de loi notamment. De belles avancées encore insuffisantes mais des points d’appui pour monter en qualité.
Les raisons de ce déficit de qualité
Pourquoi selon l’IGAS, les conditions de sont pas réunies pour offrir une qualité d’accueil ?
Le rapport pointe la taille des groupes d’enfants pouvant aller jusqu’à 20, 25 et même 30 enfants. Or, on le sait (cf. l’étude d’Alain Legendre qu’a évoquée Josette Serres au Printemps de la Petite Enfance) plus les groupes sont grands, plus le stress des enfants augmente. Sans compter sur les nuisances sonores pour les enfants comme pour les professionnels !
Évidemment les taux d’encadrement sont aussi mis en cause. Et, c’est sans appel : « les normes actuelles ne rejoignent pas les normes posées par le consensus scientifique. Ces taux d’encadrement (ndlr : 1 pour 5 bébés qui ne marchent pas, 1 pour 8 enfants marcheurs ou 1 pour 6 quel que soit l’âge des enfants) ne permettent pas aux professionnels de prendre le temps de suivre le rythme de chaque enfant et d’accompagner son développement ». A ce sujet le rapport donne quelques verbatim de pros assez clairs. A titre d’exemple (page 27) : « (…) Il faut parfois réveiller un enfant pour qu’il ne mette pas en difficulté la bonne organisation de la journée car les effectifs du personnel ne permettent pas l’individualité. Lorsque nous sommes 2 pour 11 enfants et qu’il faut enchaîner les levés, changes, goûters et les premiers départs, le ménage de la salle du repas, les machines à laver… Il n’y a pas de place à la désorganisation. »
Quant aux normes d’encadrement, le rapport différencie les normes actuelles - minimales- qui assurent la sécurité de celles souhaitées - optimales- qui garantissent la qualité.
En cause aussi, la formation des professionnels bien sûr (point sur lequel Christophe Itier reviendra d’ailleurs plus tard). Pour Jean-Baptiste Frossard, « les professionnels sont trop peu formés à la connaissance du développement de l’enfant ». Et de stigmatiser notamment le CAP-AEPE, premier diplôme de la filière, comptant dans les 60% de personnels de catégorie 2 et étant les professionnels le plus recrutés en micro-crèches. « La moitié se forme à distance, a-t-il précisé, et les stages ne sont pas évalués. »
Selon l’IGAS aussi, la place du sanitaire est encore trop importante dans les crèches et dans les formations. Et d’insister sur la nécessité que la sensibilisation éducative au développement de l’enfant soit renforcée car trop de crèches sont encore des lieux aseptisés. Le terme de « lieux confinés » a même été utilisé pour évoquer l’accueil des petits de moins d’un an, privés pratiquement de sorties à l’extérieur.
Autre frein évoqué à la qualité d’accueil, une « réflexion insuffisante sur l’amplitude horaire durant laquelle les enfants fréquentent la crèche ». A penser d’ailleurs en termes d’heures par jour, mais aussi en termes de fréquentation annuelle. L’IGAS souhaiterait une réflexion du type de celle entreprise sur les rythmes scolaires pour l'accueil des enfants de moins de trois ans. Il est vrai que l’accueil en horaires atypiques est plus axé sur les besoins des familles que sur ceux des enfants…
Jean-Baptiste Frossard a également évoqué l’influence du bâtimentaire sur la qualité d’accueil. L’enquête de l’IGAS met en évidence que beaucoup de structures sont vieillissantes et mal adaptées à l’accueil des jeunes enfants. Il a une nouvelle fois insisté sur les nuisances sonores, et sur des espaces ne permettant pas « la sécurisation affective des enfants ou l’expression de leur motricité». Pour l’IGAS donc, il faut rentrer dans une phase de consolidation de l’existant avec un fléchage financier dédié.
Enfin l’IGAS considère que le pilotage et la gouvernance du secteur devraient être plus structurés et renforcés. Et que les départements via les les Schémas départementaux de services aux familles (SDSF) et les Comités départementaux de services aux familles, tiennent un tout premier rôle. Et pour Jean-Baptiste Frossard « il faut continuer dans cette voie et l’une de nos recommandations est de rendre opposables les Schémas départementaux des services aux familles. » Ce qui éviterait selon lui la création de places là où ce n’est pas utile et les encouragerait là où cela est nécessaire.
Jean-Baptiste Frossard a aussi insisté sur le rôle des PMI pour renforcer les contrôles à l’échelle départementale. Elles ne doivent pas se cantonner à des contrôles de locaux, d’hygiène et de sécurité mais opérer « de vrais contrôles de la qualité d’accueil », a-t-il expliqué. Et pour que les PMI aient cette culture de la qualité, il faudrait peut-être qu’elles recrutent plus d’EJE a-t-il souligné. Enfin, il a tenu à préciser : « nous comprenons les souhaits d’harmonisation des exigences des différentes PMI, mais cela ne doit pas conduire à transformer les personnes responsables des contrôles PMI en cocheurs de grille, elles doivent pouvoir mettre en œuvre leur jugement. » Voilà un petit coup de pied - à tous ceux – en majorité des gestionnaires - qui souhaitent que les normes nationales soient formulées de telle façon qu’il n’y ait pas une once d’appréciation « personnelle » des personnels de PMI !
Dernier point à revoir pour monter en qualité : les modalités du financement des EAJE, la transparence de ce financement et le contrôle de son utilisation car ce financement doit être désormais centré sur la qualité d’accueil. Jean-Baptiste Frossard n’y est pas allé par quatre chemins, il a introduit ce point par ces mots : « Il faut revoir complétement les modalités de financement et les orienter vers la qualité ». Trop d’opacité aujourd’hui entre le financeur et les gestionnaires et, selon lui, « la PSU et la Paje ont atteint leurs limites ». Et de souligner que la PSU ne prend pas en compte le temps hors la présence des enfants, qu’elle met le secteur sous tension avec le passage à la tarification horaire et a déclenché une logique de « remplissage ». Il a expliqué que même si cela relevait de « l’imaginaire » (les chiffres ne le confirmant pas car le taux d'occupation sur dix ans est relativement stable), le ressenti des professionnels autour de cette pression au taux d’occupation crée des tensions dans le secteur.
Quant à la Paje, elle en a pris aussi pour son grade. Selon la mission, elle ne permet pas que les financeurs aient un regard sur ce qu’ils financent. Dans collimateur de l’IGAS les micro-crèches (Cmg-structures) et une volonté : savoir où vont les financements publics. Jean-Baptiste Frossard notant : « certaines micro-crèches ont des projets de grande qualité, il y a chez d’autres des dérives inacceptables car elles suivent une logique exclusivement financière sans autre considération. »
Et pour conclure il a ajouté : « la transparence financière est insuffisante. La Branche famille ne comprend pas ce qu’elle finance ». Il pointait là particulièrement les crèches du secteur privé lucratif et insistait sur la nécessité que des contrôles aux sièges sociaux des grands groupes puissent être lancés. A partir de ce dernier constat, c’est effectivement une petite révolution que le rapport suggère avec un financement orienté qualité et transparent. (voir ci-dessous les recommandations)
Mais, en ce qui concerne les contrôles et évaluations, le rapport insiste surtout sur le fait que PMI et CAF doivent travailler ensemble et croiser leurs données.
Les faits de maltraitance : comment les expliquer et les prévenir
Nicole Bohic eut la lourde de tâche d’aborder la question de la maltraitance et de sa prévention. Une partie du rapport très attendue puisque c’est bien un fait de maltraitance extrême qui a déclenché la demande du ministre. Des faits et situations de maltraitance largement rapportés par les médias l’été dernier, les langues s’étant déliées. Nicole Bohic est revenue sur la grande vulnérabilité des enfants, leur grande dépendance et leurs difficultés à exprimer les choses et même à s’en souvenir. Faisant le parallèle avec le grand âge, elle a expliqué que tout lieu accueillant des personnes vulnérables est un lieu à risques de maltraitance.
Maltraitance et crèche, la juxtaposition des deux mots est choquante. Et pourtant ! Il y a des cas de maltraitance individuelle certes mais « cela doit s’analyser afin de comprendre ce qui a pu autoriser que cela arrive » a noté Nicole Bohic. Ainsi, il est écrit noir sur blanc dans le rapport (page 33) : « (…) les risques de maltraitance dans la relation d’accueil ne peuvent être rejetés du côté de la pathologie psychiatrique, en présumant que les professionnels qui réalisent des actes de violence ou de négligence, à des degrés divers le feraient uniquement en raison de déséquilibres psychiques. Ce type de discours, tenu à la mission par plusieurs responsables et gestionnaires auditionnés, ne permet pas d’œuvrer à une meilleure prévention et prise en compte des risques de maltraitance. »
Nicole Bohic a donc bien sûr évoqué « la maltraitance institutionnelle », un impensé pour beaucoup de parents, directeurs et gestionnaires. Mais pas pour les professionnels de crèche si l’on en croit leurs témoignages. « Des témoignages difficiles à lire, a-t-elle prévenu, mais toujours à analyser autour de facteurs systémiques ». Comme la taille du groupe d’enfants, la dégradation des conditions de travail, un management insuffisant, la pénibilité du travail, les cadences de travail, l’isolement des professionnels, l’insuffisance de formation, les taux d’encadrement, le manque de temps de réflexion sur les pratiques…
Néanmoins, la mission n’a rien édulcoré, ce qui effectivement rend cette partie du rapport assez lourde. Les maltraitances, qui vont des douces violences (« un concept qui, selon le rapport, a fait naître le risque d’euphémiser les difficultés » p 31) à des comportements d’une extrême violence, peuvent être classées en différentes catégories. Et les catégories les plus courantes sont « la négligence, la violence physique et psychologique et le forçage alimentaire. »
Le rapport (pages 36 à 40) restitue un certain nombre de verbatim les illustrant. Ils tournent autour du non-respect des rythmes de sommeil, des pleurs des enfants laissés sans réponse, des changes non réalisés faute de couches ou de temps, des paroles humiliantes ou dévalorisantes prononcées, des punitions humiliantes, des forçages alimentaires et des cas de violences physiques et de contention…
Témoignages qui ne peuvent s’inventer, terribles souvent. Nous faisons le choix de ne pas en faire ici un florilège. Par respect pour les enfants, les familles et les professionnels qui les dénoncent. Cela prouve que ces comportements les choquent, ce qui est plutôt bon signe.
Enfin ce qu’a précisé Nicole Bohic et que le rapport note, c’est la difficulté des professionnels à signaler des faits ou comportements jugés inappropriés, au quotidien. Manque de soutien de leur hiérarchie, peur de déstabiliser l’équipe, méconnaissance de la place des PMI dans ces cas de maltraitance. Ce qui a amené la mission à faire des propositions non seulement pour remédier aux facteurs institutionnels de la maltraitance mais aussi faciliter les signalements. (voir ci-dessous).
Du côté des professionnels : la formation et les conditions de travail en question
Christophe Itier, chargé de présenter la partie du rapport concernant directement les conditions de travail et la formation des professionnels, a introduit ses propos par une sorte d’hommage à tous les professionnels : « Nous avons rencontré beaucoup de professionnels. Et nous avons constaté leur forte attente d’aller vers du mieux et de faire bouger un certain nombre de pratiques. Les professionnels sont motivés, mais en souffrance, ils ont du mal à faire bien vivre leur métier. »
Il a souligné le besoin des professionnels que leur métier soit reconnu et pas seulement en termes de rémunérations : « ils ont surtout besoin d’un autre regard sur leurs métiers. »
Quant aux conditions de travail, elles sont parfois déplorables voire inadmissibles. Un exemple : pas de salle de pause ou des salles de pauses minables. « Il faut être plus exigeant sur le bâtimentaire y compris pour les professionnels », a-t-il dit. Avançant l’idée qu’il faudrait qu’il y ait des inspecteurs du travail au sein des comités départementaux de services aux familles.
Il a, comme ses collègues, insisté sur les taux d’encadrement et les modes de financements qui mettent les professionnels sous pression. Et qui les amènent à une perte de sens dans l’exercice de leur métier. Enfin, il a souligné que les tensions autour de l’encadrement étaient accentuées par la crise de recrutement actuelle. Un tableau non surprenant connu de tous et dénoncé à maintes reprises par professionnels et leurs représentants associatifs ou syndicaux. Des constats et recommandations dans ce domaine qui rejoignent ceux du Comité de filière petite enfance. Comité de filière dont l’organisation pourrait préfigurer l’instance nationale de pilotage et d’animation de la petite enfance recommandée par le rapport.
Sur la formation, Christophe Itier a lui aussi évoqué les titulaires de CAP-AEPE, « des professionnels souvent jeunes et peu formés qui arrivent dans une profession qu’ils méconnaissent ». D’ailleurs le rapport note qu’à terme le CAP-AEPE devrait être remplacé par un diplôme de niveau IV. (page 6). Et plus globalement la mission relève la nécessité de bâtir un socle de compétences commun sur la petite enfance en lien avec la recherche puis de procéder à la réingénierie des métiers d’AP et d’EJE.
D’une façon générale, la mission a relevé un déficit de données sur les formations d’un point de vue quantitatif. Notamment pour connaitre les taux d’insertion vers l’emploi des nouveaux diplômés. Or il est urgent, dans le cadre de la pénurie actuelle de mettre en ligne formations et besoins du secteur. Il y a pour les métiers d’AP et d’EJE un différentiel d’au moins dix points entre le nombre de diplômés et le nombre de professionnels attendus dans les EAJE. On forme actuellement autant d’EJE qu’en 2012. Il faudrait 30% de diplômés en plus pour faire face aux besoins estimés de ces trois prochaines années. D’où la nécessité, a conclu Christophe Itier, de « mobiliser les régions ».
Les 39 recommandations de la mission
Les auteurs du rapport ont organisé leurs recommandations en 8 thématiques. C’est donc sous cette forme que nous les présentons tout en notant le numéro de la recommandation (R) avec, quand c’est nécessaire, des commentaires de contextualisation.
Connaissance du développement de l’enfant et apport de la science
R1. Renforcer l’articulation entre les formations au sein des IFSI et des IRTS et les laboratoires de recherche spécialisés dans la petite enfance
R8. Développer un groupe de recherche et de réflexion sur l’adaptation des rythmes d’accueil au rythme de l’enfant pour déterminer le niveau adéquat de répit nécessaire pour les enfants
R19. Définir et déployer un socle de compétences « petite enfance » commun interdisciplinaire.
A noter : en France, par rapport à d’autres pays, les instituts et écoles de formation travaillent peu en lien avec la recherche. Et effectivement les programmes de formation sont souvent en décalage (comprendre en retard) avec les connaissances scientifiques les plus récentes. Quant à un socle de compétences commun à tous les métiers de la petite enfance, l’idée était déjà bien présente dans le rapport Giampino et ses 108 propositions pour refonder l'accueil du jeune enfant, publié en 2016. Avec sur ce point, peu d’effets.
Garantir une présence effective et sécurisante auprès des enfants
R4. Inscrire dans la COG de la branche famille, une trajectoire pour se rapprocher d’un ratio moyen d’encadrement de 5 enfants par adulte.
R5. L’effectif du personnel de l’établissement présent auprès des enfants effectivement accueillis ne doit pas être inférieur à deux, quelle que soit la taille de l’établissement
R6. Calculer le taux d’encadrement au niveau des sections/groupes d’enfants et non au niveau de l’établissement
R7. Établir, dans la COG de la branche famille, une trajectoire de mise en conformité du nombre moyen d’enfants par groupe en cohérence avec les standards internationaux
R9. Revoir la durée des règles de rémunération des congés maternel, paternel et parentaux (PréPare) pour accroître la possibilité de présence parentale auprès de l’enfant pendant la première année de vie
R22. Mieux prendre en compte le temps hors enfant en imposant a minima une fermeture anticipée hebdomadaire, une journée pédagogique à chaque temps de vacances scolaires, et un minimum d’une séance mensuelle d’analyse de la pratique par professionnel
R29. Instituer une obligation mensuelle d’analyse de la pratique pour les directeurs.
A noter : par ces recommandations, la mission distingue clairement sécurité et qualité. Par ailleurs, consciente de l’extrême tension due à la pénurie de professionnels, elle n’envisage pas de mesures radicales et brutales. En revanche, elle préconise que la COG 2023-2027 en cours de négociation prenne en compte et anticipe les changements à venir. Tant en ce qui concerne les taux d’encadrement qui actuellement permettent d’assurer la sécurité des enfants mais pas la qualité d’accueil que la taille des groupes d’enfants. Pour les taux d’encadrement, elle préconise 1 pro présent à chaque instant auprès de 5 enfants quel que soit leur âge. Quant à la taille des groupes, dans le rapport il est fait état de 6 à 8 pour les moins de deux ans et de 10 à 12 pour les plus de deux ans.
Par ailleurs la recommandation 5 remet en cause le système dérogatoire des micro-crèches qui prévoit qu’un seul professionnel puisse accueillir 3 enfants. Le deuxième adulte n’étant obligatoire qu’à partir du quatrième enfant. Quant aux recommandations 6, 22 et 29, elles sont une critique à peine voilée de certaines dispositions de la réforme Norma. Notamment en ce qui concerne l’analyse de pratique jugée par les pros insuffisante (6 heures par personne et par an). Les préconisations de la mission revenant quasiment à doubler ce que le décret prévoit. La recommandation instaurant des séances d’analyse de pratique destinées aux directeurs fait directement écho aux manquements managériaux tenus pour responsables de nombre de dysfonctionnements pouvant engendrer des comportements maltraitants.
Amélioration du bâti, de l’aménagement intérieur et extérieur
R21. Procéder au cours du second semestre 2024 à l’évaluation des exigences applicables aux EAJE en matière de locaux et d’équipements
Ressources humaines et formation professionnelle
R10. Mettre en place une carte professionnelle petite enfance
R11. Soutenir et veiller à la mise en œuvre systémique du DUERP (Document unique d’évaluation des risques professionnels) et de son actualisation
R12. Créer l’Observatoire des métiers de la petite enfance
R13. Lancer une campagne nationale d’information et de valorisation des métiers de la petite enfance axée sur les compétences mises en œuvre par les professionnels
R14. Instaurer une obligation d’un stage en EAJE dans le cadre du DEAP
R15. Intégrer un module de formation au mangement au cursus du DEEJE et développer l’offre de formation continue sur ce thème
R16. Renforcer la sensibilisation et la connaissance de la prévention de la maltraitance en institution dans le contenu des formations initiales d’DEAP et DEEJE. Développer et promouvoir dès à présent une offre de formation continue sur ce thème
R17. Mener une étude d’opportunité de création d’un diplôme d’Assistant EJE
R18. Instaurer une évaluation des compétences, savoir-être et savoir-faire des candidats à l’issue de chacun des stages réalisés dans le cadre du cursus de formation au CAP-AEPE
R20. Déployer une concertation avec les régions, un plan d’urgence à trois ans de renforcement de la formation d’EJE et d’AP visant à pallier les 10 000 postes manquants actuels et à anticiper les besoins liés aux créations de places nouvelles.
A noter : dans cette série de recommandations, on trouve des mesures déjà prises dans le cadre notamment du Comité de filière. Ainsi en est-il de l’Observatoire de la qualité de vie au travail et de la campagne de valorisation des métiers de la petite enfance qui débutera le 14 avril prochain (spot TV, vidéos sur les réseaux sociaux et une campagne d’affichage) et sera officiellement lancée par le ministre le 18 avril (voir la Lettre Hebdo 88).
Financement et qualité d’accueil
R23. Engager un travail approfondi sur le coût de la qualité et élargir en conséquence le contenu des contrôles des Caf
R24. Elaborer un guide d’appui à la rédaction des cahiers des charges pour les appels d’offre et marchés des tiers réservataires
R25. Mettre en place un groupe de travail (DGCS,DAJ, collectivités) sur les modèles de financement des établissements associatifs
R26. Renforcer la transparence financière dans les rapports entre les gestionnaires et les pouvoirs publics sur les modèles des dispositions prises pour les ESSMS (Établissements ou services sociaux et médico sociaux)
R27. Simplifier et harmoniser le financement des EAJE en étudiant la possibilité d’un passage à une approche contractuelle par le biais des CPOM.
A noter : encore des recommandations qui devraient être prises en compte dans la future COG. Il est clair que la pression porte sur la Cnaf qui ne peut ignorer que la qualité doit être désormais au cœur du financement. Le système préconisé des CPOM (contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens en vigueur notamment dans le secteur social et médico-social) scellerait une sorte d’engagement tripartite gestionnaire-Cnaf et tiers payeur et permettrait de définir exactement qui finance quoi et à quelle hauteur. Néanmoins, l’abandon de la PSU et de la Paje dès cette COG semble improbable.
Dans ces éventuels changements ce sont évidemment les crèches privées du secteur lucratif et particulièrement les micro-crèches qui seront les plus exposées à moins d’être vertueuses et irréprochables.
Circuit d’alerte, de réclamation et de signalement
R2. Améliorer l’information des parents dans le livret d’accueil et au sein des établissements obligation d’affichage) sur le rôle de la PMI comme relais de réclamation
R3. Envisager un système informatique unifié de recension et de remontée des signalements et réclamations reçus, en cohérence avec les propositions à venir de la mission « alerte et signalement des maltraitances » de l’IGAS.
Évaluation et inspection-contrôle
R30. Encourager la création de postes de conseillers pédagogiques au sein des PMI et des communes/intercommunalités
R32. Instaurer une fréquence minimale obligatoire pour les visites de contrôle des EAJE et imposer une nouvelle visite dans les six mois en cas d’anomalies importantes constatées
R33. Réaliser, en lien avec les acteurs départementaux, un guide de préparation au contrôle des EAJE destiné aux autorités amenées à réaliser un contrôle EAJE et utilisable par les établissements dans une démarche d’auto-évaluation
R34. Étendre la compétence de la HAS au champ de la petite enfance et lui confier l’élaboration d’un référentiel de bonnes pratiques professionnelles
R35. Élargir le contenu des contrôles réalisées par les Caf aux contrôles de cohérence des dépenses réalisées par rapport aux prestations qui devraient être délivrées aux enfants effectivement accueillis et partager ces informations avec les services de PMI
R36. Instaurer une concertation périodique des services départementaux de l’État, de la Caf et des services de PMI, permettant de s’assurer de la cohérence de leurs observations portant sur les EAJE
R39. Mettre en place une évaluation croisée par les pairs à échéance régulière.
A noter : l’ensemble de ces recommandations constitue une incitation à renforcer les contrôlesà faire travailler ensemble tous les acteurs réalisant, chacun à leur niveau, des contrôles ou évaluations et à croiser les données obtenues pour resserrer l’étau sur les fraudeurs, et les établissements qui ne font pas délibérément de la qualité d’accueil leur principale préoccupation. En clair que Caf et PMI se parlent plus. Reste à savoir si les données recueillies par les Caf permettent effectivement de constater si certaines dépenses ne bénéficient aux enfants et ne sont pas utilisées comme prévu, pour leur bien-être. Le rapport faisant état de témoignages où les enfants ne sont pas changés aussi souvent qu’ils le devraient pour économiser les couches, et où les repas commandés ne correspondent pas au nombre d’enfants présents à l’heure du déjeuner. Repas et couches étant pris en compte pour le calcul de la PSU.
Quant à la recommandation 30, elle tend à faire sortir les contrôles PMI du champ purement sanitaire de l’accueil du jeune enfant et à impliquer les communes. Le terme conseiller pédagogique, repris au monde scolaire étonne un peu… mais on peut comprendre qu’il s’agit de recruter des EJE, ces pros du développement et de l’éveil de l'enfant.
On peut aussi s’interroger sur la recommandation 34 : pourquoi après avoir souligné que l’emprise du sanitaire était encore trop forte confier à la Haute Autorité de Santé (HAS) le soin de composer un référentiel des bonnes pratiques professionnelles ?
Gouvernance
R28. Rendre les schémas départementaux des services aux familles opposables aux porteurs de projets sur le plan du zonage des implantations
R31. Mettre en place une instance de pilotage et d’animation de la petite enfance au niveau national, regroupant des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales ainsi que des employeurs et professionnels de la petite enfance
R37. Confier la compétence relative à l’ouverture, à l’extension et la transformation de tous les EAJE au président du Conseil départemental
R38. Accorder au président du Conseil départemental le pouvoir de prononcer des sanctions progressives (injonctions, astreintes fermeture) à l’encontre des EAJE, quel que soit leur statut public ou privé.
A noter : Il est intéressant de constater, à l’heure de la concertation sur le SPPE où le choix semble clairement se porter sur un chef de filât au niveau des communes ou intercommunalités, que le rapport et ces dernières recommandations insistent sur le rôle-clef des départements. Par ailleurs, les faits de maltraitance récents ont mis en évidence que la fermeture de crèches était assez rare car de la responsabilité du préfet. Ce que recommande le rapport permet probablement d’aller plus vite puisqu’il remet cette responsabilité au président du Conseil départemental dont dépendent les services de PMI, avec toute une échelle de sanctions allant jusqu'à la fermeture. Ce qui remet aussi, de facto, les contrôles PMI au centre du dispositif anti-maltraitances.
ET MAINTENANT ?
Des réactions oscillant entre émotion, colère et inquiétude
La restitution à quatre voix des grandes lignes du rapport a plongé les membres du comité de filière (qui n’ont découvert l’ensemble du rapport et de ses recommandations que ce matin) dans l’émotion, la sidération, la colère et parfois une sorte de déni. Mais tous les professionnels de terrain présents se sont reconnus dans ce tableau. Et ont remercié la mission d’avoir si bien restitué leur état d’esprit et leurs ressentis. Julie Marty-Pichon présidente de la Fneje explique : « Oui on peut faire crédit au ministre d’avoir diligenté cette mission. Il fallait le faire. Mais cela fait 15 ans qu’on alerte, qu’on milite, qu'on écrit, qu’on explique, qu’on propose et qu’on ne nous écoute pas. Et là, ce rapport, criant de vérité, écrit noir sur blanc ce qu’on dit depuis si longtemps, et je ne parle pas des faits de maltraitance, ça on le sait et en 2021 on avait recueilli des témoignages de pros via la page #petiteenfanceenpéril du site de Pas de bébés à la consigne. Il met en évidence que la reforme Norma, contrairement à ce qu’on a voulu nous faire croire n’est pas une réforme de la qualité. Ce rapport constitue une remise en cause totale de la façon dont les politiques publiques ont été mises en œuvre dans ce secteur. »
Ce rapport, une fois qu’il sera connu de tous, risque d’entraîner la petite enfance dans une zone de fortes turbulences. Il peut inquiéter les parents, fragiliser les gestionnaires et nourrir la colère des professionnels.
Colère exprimée vivement par Stéphane Fustec (CGT) qui n’a pas hésité à faire la comparaison avec les Ehpad et le scandale Orpea en se demandant comment « les constats alarmants de la mission IGAS vont être traités politiquement » faisant notamment référence à la place du secteur lucratif, à l’absence de transparence des financements publics, au manque de considération pour les pros et au bâti vétuste.
La FFEC par la voix de sa déléguée générale Elsa Hervy s’est inquiétée : « oui ce rapport démontre des dysfonctionnements qui ne devraient pas exister et nous allons devoir collectivement tout mettre en œuvre pour les faire disparaitre. Mais ces exceptions ne font pas la règle et ne doivent pas permettre de jeter l’opprobre sur tout un secteur, des équipes et des entreprises mais aussi des associations et des collectivités engagées au quotidien au service de l’éveil et de l’accompagnement des jeunes enfants ». Et elle a exprimé tout haut ce que tous pensaient : et maintenant ? Quels plans d’action le ministère va-t-il proposer ? Y aura-t-il de nouvelles règles ? Quand seront-elles connues ? Et pour les changements envisagés une nouvelle phase de concertation sera-telle ouverte ?
L’annonce de mesures et l’ouverture d’une nouvelle concertation ?
Interrogations auxquelles le cabinet, en l’absence du ministre, a tenté de répondre. Oui l’heure est grave et le ministre a pris la mesure de la situation. Oui il y a nécessité d’agir et réagir. Et ce sera fait. Le moment est propice : puisque se déroulent à la fois les travaux autour du service public de la petite et la négociation Etat-Cnaf de la prochaine COG.
Le SPPE aura deux priorités menées conjointement : la qualité de l’accueil et la création de solutions d’accueil. « Ces deux priorités sont de même niveau. Et la qualité concerne à la fois les places existantes et les places futures », a-t-il été précisé.
Selon le cabinet, « les recommandations du rapport vont permettre d’avancer rapidement » et la qualité sera bien au cœur de la prochaine COG. Plusieurs messages ont été bien reçus et auront une suite : lier financement et qualité, travailler sur les métiers et les formations, renforcer les contrôles, mieux prendre en compte le développement du jeune enfant.
C’est probablement au CNR petite enfance à Nancy que seront annoncées les premières mesures et le timing de la concertation. Il faut agir vite pour rassurer et redonner confiance à tout le monde. En priorité aux parents qui seront évidemment affectés par les conclusions de ce rapport que d’aucuns qualifient d’explosif.
Ce matin pour accompagner la publication du rapport, le Ministère a publié un communiqué qui confirme la volonté du ministre de « se saisir des conclusions de ce rapport pour agir rapidement à l'amélioration de la qualité d'accueil du jeune enfant. Le ministre a demandé à ses services d'instruire l'ensemble des recommandations en vue de leur mise en oeuvre aussi complète et rapide que possible dans le cadre du service public de la petite enfance. »
Par ailleurs, il invite tous les acteurs du secteur à travailler en profondeur, sur la base des principes de la charte d'accueil du jeune enfant sur un certain nombre de pistes de la mission telles une meilleure intégration des connaissances scientifiques, l'amélioration des standards de qualité, le contenu et la fréquence des contrôles etc.
Voir l'intégralité du rapport de l'IGAS.
Voir le communiqué du ministre Jean-Christophe Combe
A retrouver dans La Lettre Hebdo du 17 avril, l’analyse des réponses aux 3 questionnaires de la mission IGAS destinés aux parents, aux directeurs et aux professionnels.
7 grands axes pour un objectif : la qualité d’accueil
Axe 1. Faire du développement et de la sécurité affective de l’enfant un objectif prioritaire de la politique d’accueil du jeune enfant
Axe 2. Inscrire dans les objectifs de la branche famille une trajectoire vers des standards de qualité, distinct des standards de sécurité
Axe 3. Œuvrer à une montée en qualification globale des professionnels en lien avec le secteur de la recherche
Axe 4. Faire de la qualité le point central du financement
Axe 5. Renforcer et rénover le contrôle et l’évaluation
Axe 6. Structurer le pilotage du secteur au niveau local et national
Axe 7. Penser la question de la maltraitance dans les établissements et renforcer la prévention des risques
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